Tierhalterhaftpflicht als Nachweis: Wann eine Mitversicherung ausreicht

VG Gera

1. Der Bescheid der Beklagten vom 28. April 2025 und der Widerspruchsbescheid des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 18. August 2025 werden aufgehoben.

2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren durch den Kläger wird für notwendig erklärt.

4. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen eine ordnungsbehördliche Verfügung, mit der ihm der Abschluss und Nachweis einer Hundehaftpflichtversicherung aufgegeben wurde.

Der Kläger ist seit dem 12. August 2024 Halter zweier Mischlingshundes der Rassen American Bulldog und Labrador (Rufnamen „P…“ und „H…“). Die Haltung dieser Hunde zeigte er gegenüber dem Ordnungsamt der Beklagten unter dem 15. August 2024 an.

Mit Schreiben vom 16. Januar 2025 bat die Beklagte den Kläger unförmlich um Übersendung des Nachweises einer für die Hunde „…“ und „…“ abgeschlossenen Tierhalterhaftpflichtversicherung. Hieraufhin übermittelte der Kläger am 28. Januar 2025 per E-Mail an die Beklagte die Ablichtung einer von einer Versicherungsgesellschaft ausgestellten „Bescheinigung zur Pflichtversicherung“. Diese hat auszugsweise den folgenden Inhalt:

„Hiermit wird dem Versicherungsnehmer J…, …, S…, …, G…_ bestätigt, dass der Hund/ die Hunde und im Rahmen einer Haftpflichtversicherung für Hundehalter bei unserer Gesellschaft Allianz versichert ist /sind. Die vereinbarten Versicherungssummen belaufen sich auf 75.000.000 Euro für Personen-, Sach- und Vermögensschäden. Die §§ 113 – 124 Versicherungsvertragsgesetz (VVG) werden gemäß den gesetzlichen Regelungen des Bundeslandes Thüringen, hier § 2 Abs. 5 Thüringer Gesetz zum Schutz der Bevölkerung vor Tiergefahren (TierGefG), berücksichtigt. Versicherungsbeginn: 14.05.24.“

Mit E-Mail vom 30. Januar 2025 erklärte die Beklagte gegenüber dem Kläger im Wesentlichen, dass die „auf den Namen der Frau … J… von der Allianz ausgestellte Versicherungsbescheinigung“ den Kläger nicht davon entbinde, dass dieser persönlich als Hundehalter verpflichtet sei, eine entsprechende Tierhalterhaftpflichtversicherung abzuschließen, aufrechtzuerhalten und durch eine Bescheinigung nach § 113 Abs. 2 VVG nachzuweisen. „Da Frau J… nicht Halterin der Hunde [sei, könne] die Versicherungsbescheinigung nicht anerkannt“ werden.

Mit Schreiben vom 4. März 2025 forderte die Beklagte den Kläger unter Bezugnahme auf ihre E-Mail vom 30. Januar 2025 auf, bis spätestens 17. März 2025 „den fehlenden Nachweis zuzusenden bzw. vorzulegen“. Zugleich gab sie dem Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme vor Erlass eines Bescheides. Wegen der weiteren Einzelheiten des insoweitigen Verfahrensgangs wird auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Bl. 14 – 29 d. BA) verwiesen.

Mit Bescheid vom 28. April 2025 – den Bevollmächtigten des Klägers am 30. April 2025 zugestellt – gab die Beklagte dem Kläger auf, als Halter eines Hundes eine Haftpflichtversicherung zur Deckung der durch den Hund verursachten Personen- und Sachschäden mit einer Mindestversicherungssumme in Höhe von 500.000 EUR für Personenschäden und in Höhe von 250.000 EUR für sonstige Schäden abzuschließen, aufrechtzuerhalten und den Abschluss der Versicherung durch eine Bescheinigung nach § 113 Abs. 2 VVG bis zum 28. Mai 2025 nachzuweisen (Ziffer 1 des Bescheides). Zugleich drohte die Beklagte für den Fall der Nichtbefolgung der vorgenannten Pflicht ein Zwangsgeld in Höhe von 150,00 EUR an (Ziffer 2 des Bescheides). Auf die Begründung des Bescheides wird verwiesen.

Den gegen diesen Bescheid mit am 14. Mai 2025 bei der Beklagten eingegangenen Schriftsatz seiner Bevollmächtigten erhobenen Widerspruch wies das Thüringer Landesverwaltungsamt mit Widerspruchsbescheid vom 18. August 2025 zurück. Auf die Begründung des – den Bevollmächtigten des Klägers am 19. August 2025 zugestellten – Widerspruchsbescheides wird verwiesen.

Der Kläger hat am 19. September 2025 Klage zum Verwaltungsgericht Gera erhoben. Zur Begründung verweist er auf sein Vorbringen im Verwaltungsverfahren.

Der Kläger beantragt schriftsätzlich,

1. den Bescheid der Beklagten vom 28. April 2025 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. August 2025 aufzuheben,

2. die Zuziehung der Prozessbevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezieht sich zur Begründung im Wesentlichen auf den verfahrensgegenständlichen Bescheid.

Mit Beschluss vom 16. Oktober 2025 hat die Kammer das Verfahren dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 15. Oktober 2025 und 6. November 2025 jeweils ihr Einverständnis zu einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen ist.

Entscheidungsgründe

Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch den Einzelrichter, nachdem diesem das Verfahren durch Beschluss der Kammer zur Entscheidung übertragen worden ist, § 6 Abs. 1 VwGO.

I. Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.

1. Die Klage ist in Form der Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) zulässig.

Insbesondere stellt – wie auch die Zwangsgeldandrohung (Ziffer 2 des Bescheides) – die Anordnung zum Abschluss, Aufrechterhalten und Nachweis einer bestimmten Mindestanforderungen genügenden Tierhalterhaftpflichtversicherung (Ziffer 1 des Bescheides) einen Verwaltungsakt nach § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 35 Satz 1 VwVfG dar.

Zwar ergibt sich eine dahingehende Pflicht des Halters eines Hundes bereits gesetzesunmittelbar aus § 2 Abs. 5 ThürTierGefG. Die dort normierten Verhaltenspflichten benötigen zu ihrer Geltung keines behördlichen Umsetzungsaktes mehr, sondern sind von dem Normadressaten unmittelbar zu beachten (sog. „self-executing“-Norm“). Gleichwohl ist die Ziffer 1 des verfahrensgegenständlichen Bescheides auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge beim Kläger gerichtet. Denn es handelt sich dabei um einen Verwaltungsakt, der als Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs das Vorliegen rechtserheblicher Eigenschaften feststellt („feststellender Verwaltungsakt“). Die Anordnung ist erkennbar darauf gerichtet, die zwischen der Stadt Gera und dem Kläger bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem die Beklagte die generell-abstrakte Regelung des § 2 Abs. 5 ThürTierGefG verbindlich individualisiert und auf diese Weise festlegt, was im Einzelfall rechtens sein soll. Die für den Kläger belastende Regelungswirkung bezieht sich damit letztlich auf die verbindliche und etwaige Zweifel an ihrer Richtigkeit für unbeachtlich erklärende Feststellung der Behörde (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 5.11.2009 – 4 C 3/09 = NVwZ 2010, 133 Rn. 15; BayVGH, Urt. v. 30.7.2025 – 8 A 24.40043 = BeckRS 2025, 20895 Rn. 26; Knauff, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 7. EL Mai 2025, § 35 Rn. 169).

2. Die Klage ist auch begründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 28. April 2025 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. August 2025 erweist sich als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

2.1 Zwar existiert für die Anordnung zum Abschluss, Aufrechterhalten und Nachweis einer bestimmten Mindestanforderungen genügenden Tierhalterhaftpflichtversicherung (Ziffer 1 des Bescheides) eine ausreichende Rechtsgrundlage.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf auch der Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts jedenfalls dann einer gesetzlichen Grundlage, wenn sein Inhalt etwas für rechtmäßig feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 22.10.2003 – 6 C 23/02 = NJW 2004, 1191, 1192 und Beschl. v. 19.1.2016 – 3 B 75/15 = BeckRS 2016, 42162 Rn. 8). Dies ergibt sich letztlich daraus, dass eine förmliche Feststellung, die als „Regelung“ (§ 35 Satz 1 VwVfG) die Rechtsfolge möglicher Bestandskraft für sich in Anspruch nimmt, grundsätzlich dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegt.

Taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung in Ziffer 1 des Bescheides ist § 2 Abs. 5 Satz 1 und 3 des Thüringer Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung vor Tiergefahren (ThürTierGefG) vom 22. Juni 2011 in der seit dem 2. Juli 2024 geltenden Gesetzesfassung (GVBl. S. 277).

Hiernach ist der Halter eines Hundes oder eines gefährlichen Tieres im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürTierGefG verpflichtet, eine Haftpflichtversicherung zur Deckung der durch das Tier verursachten Personen- und Sachschäden mit einer Mindestversicherungssumme in Höhe von 500.000 Euro für Personenschäden und in Höhe von 250.000 Euro für sonstige Schäden abzuschließen und aufrechtzuerhalten (§ 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG). Den Abschluss einer solchen Versicherung hat der Halter der zuständigen Behörde durch eine Bescheinigung nach § 113 Abs. 2 VVG nachzuweisen (§ 2 Abs. 5 Satz 3 ThürTierGefG).

Dass § 2 Abs. 5 Satz 1 und 3 ThürTierGefG nicht ausdrücklich eine Ermächtigung zum Erlass eines Verwaltungsakts vorsieht, ist für die Befugnis der Behörde, die Einhaltung entsprechender Pflichten in der Handlungsform des Verwaltungsakts zu konkretisieren bzw. sicherzustellen, unschädlich. Denn ausreichend ist, dass sich die Verwaltungsaktsbefugnis – wie hier – im Wege der Auslegung ermitteln lässt (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.4.2017 – 2 C 16/16 = NVwZ-RR 2017, 1018 Rn. 15 mwN.). § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG enthält eine Pflicht zum Abschluss- und Aufrechterhalten einer Haftpflichtversicherung. § 2 Abs. 5 Satz 3 ThürTierGefG regelt damit korrespondierend eine Nachweispflicht und bringt in der Binnensystematik dieses Normgefüges zum Ausdruck, dass die zuständigen Behörden und die pflichtigen Tierhalter in einem den Erlass eines Bescheides rechtfertigenden öffentlich-rechtlichen Über- und Unterordnungsverhältnis stehen.

2.2 Die auf dieser Rechtsgrundlage ergangene Anordnung in Ziffer 1 des verfahrensgegenständlichen Bescheides – gegen deren formelle Rechtmäßigkeit Bedenken weder vorgetragen noch ersichtlich sind – erweist sich aber als materiell rechtswidrig. Der Kläger hat den Abschluss einer den Anforderungen des § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG entsprechenden Versicherung für die Hunde „…“ und „…“ gegenüber der Beklagten bereits am 28. Januar 2025 durch eine ausreichende Bescheinigung (§ 113 Abs. 2 VVG) nachgewiesen.

Die Erfüllung der Versicherungspflicht nach § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG ist nicht ausschließlich im Wege des eigenhändigen Vertragsschlusses durch den Tierhalter als Versicherungsnehmer möglich. Dies ergibt sich aus einer Auslegung der Vorschrift:

a) Maßgebend für die Auslegung von Gesetzen ist der in der Norm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Der Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers dienen die anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung aus dem Wortlaut der Norm, der Gesetzesmaterialien und ihrer Entstehungsgeschichte, der systematischen Stellung der Vorschrift sowie nach ihrem Sinn und Zweck. Unter ihnen hat keine einen unbedingten Vorrang vor einer anderen. Sie schließen einander nicht aus, sondern ergänzen sich gegenseitig. Das gilt auch für die Heranziehung der Gesetzesmaterialien, soweit sie auf den objektiven Gesetzesinhalt schließen lassen. Ausgangspunkt der Auslegung ist der Wortlaut der Vorschrift (stRspr, vgl. etwa zuletzt BVerfG, Urt. v. 26.11.2024 – 1 BvL 1/24 = NJW 2025, 144 Rn. 113 und Urt. v. 23.9.2025 – 1 BvR 1796/23 = NVwZ 2025, 1754 Rn. 110 mwN.).

Nicht entscheidend ist dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder über die Bedeutung der Bestimmung. Der Entstehungsgeschichte einer Vorschrift kommt für deren Auslegung nur insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können (siehe nur BVerfG, Beschl. v. 25.6.2025 – 1 BvR 368/22 = NZA 2025, 1093 Rn. 28; BVerwG, Urt. v. 14.9.2022 – 9 C 24.21 = NVwZ 2023, 596 Rn. 45).

Hiervon ausgehend kann ein enges Normverständnis dergestalt, dass ausschließlich eine vom Tierhalter selbst abgeschlossene Haftpflichtversicherung zur Pflichtenerfüllung nach § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG geeignet ist, zwar eine Stütze im Wortlaut finden (b)), widerspräche aber dem Sinn und Zweck der Vorschrift (c)) sowie ihrem systematischen Kontext (d)). Auch die Gesetzesmaterialien indizieren vielmehr ein weites Normverständnis (e)).

b) Der Beklagten ist zuzugeben, dass der Wortlaut des § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG eine tatbestandliche Beschränkung nahelegt, wonach nur der Halter selbst durch Abschluss und Aufrechterhalten einer Versicherung im eigenen Namen die gesetzesunmittelbare Pflicht erfüllen könnte. § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG verpflichtet, den

„Halter eines Hundes oder eines gefährlichen Tieres im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 [ThürTierGefG], eine Haftpflichtversicherung zur Deckung der durch das Tier verursachten Personen- und Sachschäden mit einer Mindestversicherungssumme in Höhe von 500.000 Euro für Personenschäden und in Höhe von 250.000 Euro für sonstige Schäden abzuschließen und aufrechtzuerhalten.“

Als Normadressaten benennt die Vorschrift damit exklusiv den Tierhalter. Wer Tierhalter ist, ergibt sich aus der Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 2 ThürTierGefG, die im Wesentlichen die zu § 833 BGB entwickelten Kriterien aufgreift. § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG verlangt seinem Wortlaut nach (nur) dem Tierhalter ab, eine entsprechende Versicherung abzuschließen und aufrechtzuerhalten. Ob diese Gesetzesformulierung („Halter (…) ist verpflichtet (…) abzuschließen und aufrechtzuerhalten“) aber sinnvoll einzig die Deutungsmöglichkeit zulässt, dass der Abschluss der Versicherung nur durch den Halter selbst und in eigenem Namen zu erfolgen hat, muss hier nicht weiter vertieft werden. Selbst wenn man dies – was keineswegs zwingend erscheint – bejahen wollte, ergäbe sich hieraus für die Interpretation von § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG letztlich nichts Abweichendes.

Denn auch wenn die Auslegung regelmäßig am Wortlaut der Norm beginnt, zieht er keine starre Auslegungsgrenze. Die Bindung an das Gesetz ist nicht eine Bindung an dessen Buchstaben mit dem Zwang zu wörtlicher Auslegung, sondern Gebundensein an Sinn und Zweck des Gesetzes. Normen sind nicht in einer „punktuell beziehungslosen Wortlautauslegung zu exekutieren, sondern aus ihrer Entstehungsgeschichte, ihrer Systematik und den gesetzgeberischen Leitideen heraus zu interpretieren“ (siehe Sondervotum Masing zu BVerfG, Beschl. v. 17.12.2013 – 1 BvL 5/08 = NVwZ 2014, 577 Rn. 37). Schon von Verfassungs wegen ist es für den an Gesetz und Recht gebundenen Richter (Art. 20 Abs. 3, Art. 97 Abs. 1 GG) geboten, den Inhalt einer Gesetzesbestimmung unter Berücksichtigung ihrer Einordnung in die gesamte Rechtsordnung und damit ihre wahre Bedeutung freizulegen. Ergeben hinreichende Anhaltspunkte, dass der Sinn einer Norm im Wortlaut unzureichend Ausdruck gefunden hat, ist das vom Gesetz Gewollte gegen das im Gesetz Gesagte zur Geltung zu bringen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.6.1973 – 1 BvL 39/69 = NJW 1973, 1491, 1494 und Beschl. v. 31.10.2016 – 1 BvR 871/13 = NVwZ 2017, 617 Rn. 22; BGH, Beschl. v. 26.4.2017 – XII ZB 3/16 = NJW 2017, 2123 Rn. 13; BAG, Urt. v. 24.5.2022 – 9 AZR 337/21 = NZA 2022, 1530 Rn. 85).

c) Der Sinn und Zweck des § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG legt dagegen offen, dass der Tierhalter nicht selbst zwingend Versicherungsnehmer sein muss, um der gesetzlichen Pflicht zum Abschluss und Aufrechterhalten einer Haftpflichtversicherung gerecht zu werden.

Die ratio des § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG liegt vordergründig im Schutz Geschädigter, also solcher Personen, die durch das Verhalten eines Hundes oder gefährlichen Tieres (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürTierGefG) einen Schaden erleiden. Dabei vermag der durch die Haftpflichtversicherung vermittelte Schutz das Risiko des Schadenseintritts als solches naturgemäß nicht zu minimieren. Die Haftpflichtversicherung umfasst aber das – letztlich den Geschädigten treffende – Risiko, dass der Tierhalter wirtschaftlich nicht in der Lage ist, Schäden aus eigenen Mitteln zu ersetzen. Wegen der zivilrechtlichen Ausgestaltung der Tierhalterhaftung als sog. Gefährdungshaftung (vgl. § 833 Satz 1 BGB) sowie den potentiell erheblichen Schadenshöhen gewinnt die mit einer Haftpflichtversicherung einhergehende Begrenzung des „Ausfallrisikos“ umso mehr Gewicht. Hieraus erhellt sich, dass die Haftpflichtversicherung nach § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG anderseits aber auch den Tierhalter selbst vor dem Eintritt eines die eigene Existenz bedrohenden Schadens bewahren soll (vgl. allg. zum Zweck der Pflichtversicherungen Steinborn, in: BeckOK VVG, 29. Ed. 20.10.2025, § 113 Rn. 3; Schimikowski, in: HK-VVG, 5. Aufl. 2025, § 113 Rn. 1).

Soll also mit der Pflichtversicherung nach § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG das Risiko des Versicherungsnehmers, das mit dem Halten eines bestimmten Tieres einhergeht, abgesichert werden, ist es zur Zweckerreichung völlig unerheblich, ob der Tierhalter selbst oder ein Dritter Versicherungsnehmer ist, solange die Haftung des Tierhalters von der konkret abgeschlossenen Versicherung umfasst ist. § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG verfolgt nicht den Selbstzweck, den Halter eines Hundes oder gefährlichen Tieres im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürTierGefG zum Abschluss eines Versicherungsvertrages zu bewegen, sondern will den mit der Haltung solcher Tiere eingehenden abstrakten Gefahren auf Schadensebene begegnen. Einem Geschädigten soll ein solventer Schuldner gegenübergestellt werden (vgl. auch den Direktanspruch nach § 115 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 VVG; zu weiteren Möglichkeiten der Geltendmachung von Ersatzansprüchen im Bereich der Pflichtversicherungen Steinborn, in: BeckOK VVG, 29. Ed. 20.10.2025, § 115 Rn. 15). Wer im versicherungsrechtlichen Innenverhältnis letztlich als Versicherungsnehmer auftritt, ist insoweit ohne Belang. Einzig entscheidend ist, dass das Risiko des Tierhalters – der selbst nicht Versicherungsnehmer zu sein braucht, vielmehr auch ein Dritter sein kann (siehe §§ 1 Satz 1, 43 Abs. 1 VVG) – durch eine Leistung des Versicherers abgesichert ist.

Dies entspricht auch der versicherungstatsächlichen Rechtspraxis. Da die Tierhaltereigenschaft unabhängig von Eigentum und unmittelbarem Eigenbesitz ist (vgl. nur BGH, Urt. v. 6.3.1990 – VI ZR 246/89 = NJW-RR 1990, 789, 790), sich also die Haltereigenschaft aufgrund rein tatsächlicher Vorgänge – zumal völlig formlos – fortlaufend ändern kann, ist in den Versicherungsbedingungen der eine Tierhalterhaftpflichtversicherung anbietenden Versicherer ganz regelmäßig der Versicherungsschutz nicht personen- sondern haltergebunden ausgestaltet. Versicherungsschutz besteht in derlei Fällen für den im Zeitpunkt des schädigenden Ereignisses zu bestimmenden Tierhalter. Dass abweichend hiervon vorliegend nur für die Versicherungsnehmerin und nicht (auch) für den Kläger Versicherungsschutz bestünde, hat die Beklagte weder aufgezeigt, noch ergibt sich dies aus der vorgelegten Versicherungsbescheinigung. Über den Inhalt der klägerseits vorgelegten Bescheinigung besteht zwischen den Beteiligten im Übrigen auch kein Streit. Wäre der jeweilige Tierhalter – wie die Beklagte meint – stets zum persönlichen Abschluss einer entsprechenden Versicherung im eigenen Namen verpflichtet, müssten etwa im Falle einer Mehrzahl an Tierhaltern sämtliche dieser Personen im eigenen Namen einen Versicherungsvertrag abschließen. Je nach Dauer und Intensität der vorübergehenden Pflege eines fremden Hundes (etwa durch ein Familienmitglied) wäre auch hier der eigenständige Abschluss eines (weiteren) Versicherungsvertrages durch den (vorübergehenden, weiteren) Tierhalter notwendig. Ein dahingehendes Bedürfnis besteht jedoch nicht, solange für den jeweiligen Tierhalter hinreichender Versicherungsschutz besteht, mit anderen Worten diejenige Person, die die Gefährdungshaftung trägt, für einen bestehenden Versicherungsschutz Sorge trägt.

d) Dieses sich aus dem Zweck der Vorschrift ergebende Auslegungsergebnis wird durch den gesamtsystematischen Normkontext gestützt.

Zum einen lässt sich aus der Binnensystematik der Regelung erkennen, dass der Gesetzgeber auch im Rahmen weiterer, besonderer „Halterpflichten“ ausdrücklich den Tierhalter adressiert, mit ihnen jedoch letztlich einen bestimmten Zustand herbeiführen will, der nicht deshalb unzureichend wäre, nur weil er nicht durch den Tierhalter höchstpersönlich ausgelöst worden wäre. Exemplarisch dafür steht die (unter demselben Normtitel stehende) Bestimmung des § 2 Abs. 4 Satz 1 wonach der Halter eines Hundes

„verpflichtet, den Hund auf seine Kosten dauerhaft und unverwechselbar mit einem fälschungssicheren elektronisch lesbaren Transponder nach ISO-Standard (Mikrochip) durch einen Tierarzt kennzeichnen zu lassen.“

Ebenso wie § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG nimmt auch § 2 Abs. 4 Satz 1 ThürTierGefG explizit den Halter in die Pflicht, eine bestimmte Handlung vorzunehmen. Während der Zweck des Abschlusses einer Haftpflichtversicherung vornehmlich in dem Schutz potentieller Geschädigter liegt (s.o.), sollen mit der Kennzeichnung mittels Mikrochips insbesondere die sich aus § 4 Abs. 2 ThürChipVO ergebenden Zwecke erreicht werden. Normadressat ist jeweils der Halter. Hier wie dort will der Gesetzgeber mit den vorbezeichneten Bestimmungen im (Vor-)Bereich des Gefahrenabwehrrechts einen Zustand schaffen, für dessen Gewährleistung der Halter einstandspflichtig gemacht wird. Würde aber nun beispielsweise nicht – wie es § 2 Abs. 4 Satz 1 ThürTierGefG wörtlich bestimmt – „der Halter eines Hundes (…), den Hund auf seine Kosten“ mit einem Mikrochip kennzeichnen lassen, sondern eine dritte Person auf eigene Kosten (etwa ein Familienangehöriger), würde wohl niemand ernstlich auf die Idee kommen, dass der sich aus § 2 Abs. 4 Satz 1 ThürTierGefG ergebenden Pflicht nicht genügt wäre. Ebenso kann es keinen Unterschied machen, ob der Tierhalter selbst im eigenen Namen einen Versicherungsvertrag abschließt oder durch den von einem Dritten abgeschlossenen Versicherungsvertrag in seiner Eigenschaft als Tierhalter mit dem Versicherungsrisiko „bloß“ erfasst wird. Die Halterpflichten in § 2 Abs. 4 und 5 ThürTierGefG sind entsprechend dem Gesetzeszweck (§ 1 ThürTierGefG) auf das Errichten eines bestimmten Schutz- und Vorsorgestandards, nicht zwingend auf die höchstpersönliche Abgabe von Willenserklärungen exklusiv durch den Tierhalter gerichtet (vgl. aber zur Verwaltungsvollstreckung bei einem Verstoß gegen § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG VG Gera, Beschl. v. 17.9.2025 – 4 V 1377/25 Ge – n.v.).

Dieses Normverständnis wird zum anderen durch einen Vergleich mit weiteren gesetzlich normierten Pflichtversicherungen bekräftigt.

Nach § 1 PflVG trifft den Halter eines Kraftfahrzeugs oder Anhängers mit regelmäßigem Standort im Inland die Pflicht, für sich und weitere Personen eine Haftpflichtversicherung zur Deckung der durch den Gebrauch des Fahrzeugs verursachten Personen-, Sach- oder sonstigen Vermögensschäden abzuschließen und aufrechtzuerhalten. Der Wortlaut des § 1 PflVG ist semantisch ebenso wie der des § 2 Abs. 5 Satz 1 und 3 ThürTierGefG eine passivische Pflichtkonstruktion für den jeweiligen Halter. Zudem ist nicht nur dessen Eigenschaft hier wie dort anhand vergleichbarer Kriterien zu beurteilen, auch geht es jeweils um Gefährdungshaftungstatbestände. Gleichwohl ist in der Rechtspraxis anerkannt, dass die Pflicht zur Unterhaltung einer Haftpflichtversicherung nicht unerlässlich bedingt, dass der Halter selbst der Versicherungsnehmer des Versicherungsvertrages ist (siehe nur AG Bremen, Urt. v. 10.6.2014 – 18 C 0187/13 = r + s 2014, 406 f.; Jahnke, in: Stiefel/Maier, Kraftradversicherung, 19. Aufl. 2017, PflVG § 1 Rn. 5; Rolfs/Binz, in: MüKo StVR, 1. Aufl. 2017, PflVG § 1 Rn. 7; Klimke, in: Prölss/Martin, VVG, 32. Aufl. 2024, PflVG § 1 Rn. 2; Heß/Höke, in: Beckmann/Matusche-Beckmann VersR-HdB, 4. Aufl. 2025, § 36 Rn. 31). Aus welchen Gründen dies für die Tierhalterhaftpflichtversicherung abweichend zu beurteilen sein sollte, ist nicht zu erkennen.

Ähnliches mag für die Erfüllung der anwaltlichen Versicherungspflicht nach § 51 BRAO gelten, für die vertreten wird, dass es grundsätzlich unerheblich ist, ob etwa der einzelne Rechtsanwalt oder die Anwaltsgesellschaft (Sozietät) versichert ist. Erforderlich aber auch ausreichend soll insoweit nur sein, dass jedem in der Sozietät tätigen Rechtsanwalt persönlich Versicherungsschutz zukommt; ob dies eigener oder abgeleiteter Versicherungsschutz über eine Sozietätsdeckung ist, hat dabei keine Bedeutung (so bspw. Diller, in: Henssler/Prütting, BRAO, 6. Aufl. 2024, § 51 Rn. 28).

Dasselbe Regelungsanliegen wie § 2 Abs. 5 Satz 1 und 3 ThürTierGefG liegt auch vergleichbaren Normen anderer Landesgesetzgeber zugrunde. Das Gericht verkennt dabei nicht die sich aus der Eigenständigkeit der Bundesländer und ihrer Gesetzesautonomie ergebenden Besonderheiten. Die entsprechenden Parallelvorschriften lassen – nach Auswertung der jeweiligen Gesetzesmaterialien – indes Rückschlüsse auf eine gemeinsame Gesetzgebungsüberzeugung zu. Legt man diese Parallelvorschriften nämlich im Wege vergleichender Interpretation neben § 2 Abs. 5 Satz 1 und 3 ThürTierGefG, kommt dort teilweise schon dem Wortlaut nach deutlicher zum Ausdruck, dass es nicht entscheidend auf die Versicherungsnehmereigenschaft des Halters ankommt, sondern auf das zu versichernde Risiko. So normieren etwa § 6 Abs. 1 des Bremischen Gesetzes über das Halten von Hunden und § 5 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über das Halten von Hunden, dass „für die durch einen Hund verursachten Schäden“ eine Haftpflichtversicherung abzuschließen ist. Auch in § 3 Abs. 1 Nr. 7 der Hessischen Gefahrenabwehrverordnung über das Halten und Führen von Hunden und § 2 Abs. 3 Nr. 4 der Polizeiverordnung über den Schutz der Bevölkerung vor gefährlichen Hunden im Saarland ist jeweils normiert, dass der Halter eines (gefährlichen) Hundes „den Abschluss einer Haftpflichtversicherung nachweisen“ muss. Stets geht es – wie auch dem thüringischen Gesetzgeber (dazu sogleich) – um das Sicherstellen eines hinreichenden Versicherungsschutzes, nicht aber um Fragen des Zustandekommens und der formalen Ausgestaltung eines Versicherungsvertrages.

e) Das aufgezeigte Normverständnis wird schließlich durch die Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 5 ThürTierGefG erhärtet.

Die Annahme, zur Erfüllung der Versicherungspflicht aus § 2 Abs. 5 Satz 1 ThürTierGefG müsse der Tierhalter selbst im eigenen Namen eine entsprechende Haftpflichtversicherung abschließen, liefe auf eine Verengung des Willens des historischen Gesetzgebers hinaus. Bereits die Erstfassung des ThürTierGefG vom 22. Juni 2011 (GVBl. 5/6 30.6.2011, S. 93 – 98) enthielt in § 2 Abs. 5 ThürTierGefG die Pflicht zum Abschluss einer Tierhalterhaftpflichtversicherung. Die Erstfassung des Gesetzes geht zurück auf einen Entwurf der Landesregierung vom 26. Oktober 2010, der – in Gestalt eines „Thüringer Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung vor gefährlichen Tieren“ – zunächst nur die private Haltung von gefährlichen Tieren zu regeln beabsichtigte (vgl. LT-Drs. 5/1707). Dementsprechend sollte auch lediglich für das Halten gefährlicher Tiere der Abschluss einer Haftpflichtversicherung verpflichtend sein. Auf Empfehlung des Innenausschusses (LT-Drs. 5/2900) ist der Gesetzesentwurf in einer weitgehend veränderten Fassung, insbesondere unter Normierung einer allgemeinen Versicherungspflicht für sämtliche Hundehalter, angenommen worden. Eine öffentliche Begründung zur Beschlussempfehlung des Innenausschusses existiert nicht, sodass für die genetische Interpretation von § 2 Abs. 5 ThürTierGefG in seiner aktuellen Fassung bloß auf den aus der Entwurfsbegründung der Landesregierung erkennbaren objektivierten Willen zurückgegriffen werden kann, soweit sich die dortigen Erwägungen auf die Gesetz gewordene Fassung übertragen lassen.

Insoweit ist zu sehen, dass sich § 9 Abs. 2 des Gesetzesentwurfs und der letztlich verabschiedete § 2 Abs. 5 ThürTierGefG inhaltlich entsprechen, mit der einzigen Ausnahme, dass die Versicherungspflicht nicht – wie ursprünglich vorgesehen – nur den „der Halter eines gefährlichen Tieres“ bzw. „großen Hundes“ (§§ 9 Abs. 2, 13 Abs. 2 des Entwurfs), sondern den „Halter eines Hundes“ (§ 2 Abs. 5 ThürTierGefG a.F.) adressierte. Tragende Erwägung zur Einführung der Versicherungspflicht war ausdrücklich

„die Gewährleistung der Schadensersatzleistungen an die Opfer von Vorfällen mit gefährlichen Tieren. Zugleich [sollten] den Haltern die Risiken verdeutlicht [werden], die von gefährlichen Tieren ausgehen“ (LT-Drs. 5/1707, S. 15).

Hinweise dazu, dass der historische Gesetzgeber zu der hier streitigen Auslegungsfrage überhaupt vertiefte Überlegungen angestellt hat, lassen sich den Gesetzesmaterialen nicht entnehmen. Zum Ausdruck gebracht hat er in eindeutiger Weise vielmehr (nur) seine Motivation, Geschädigten einen solventen Schuldner zur Verfügung zu stellen. Soweit mit der Statuierung einer Versicherungspflicht zudem eine „Steuerungswirkung“ (LT-Drs. 5/1707, S. 15: „Zugleich [sollten] den Haltern die Risiken verdeutlicht [werden], die von gefährlichen Tieren ausgehen“) intendiert gewesen sein sollte, ist nicht zu erkennen, dass eine solche nur dann eintreten kann, wenn der Hundehalter persönlich Versicherungsnehmer wird. Weil er als Normadressat für das Bestehen eines hinreichenden Versicherungsschutzes selbst ordnungsrechtlich verantwortlich ist, erfolgt seine Konfrontation mit den tierspezifischen Risiken unausweichlich.

Das so gefundene Auslegungsergebnis wird letztlich getragen durch den weiteren, in den Gesetzesmaterialien formulierten Willen des Gesetzgebers, mit der Einführung der Versicherungspflicht „insbesondere eine Rechtseinheit im Bundesgebiet anzustreben“ (LT-Drs. 5/1707, S. 15). Mit Blick auf die in den anderen Bundesländern dazumal bereits erlassenen Landesvorschriften entsprechenden Inhalts bekräftigt er mit diesem Begründungselement ausdrücklich, dass er – aufgrund gemeinsamer Gesetzgebungsüberzeugungen – die Versicherungspflicht nach dem Vorbild dieser Parallelregelungen ausgestaltet wissen wollte (s.o.).

f) Nach alldem war nicht mehr entscheidungserheblich, ob nicht ohnehin die in der Versicherungsbescheinigung als Versicherungsnehmerin ausgewiesene Frau … J… dadurch, dass sie selbst für die Hunde eine Haftpflichtversicherung abgeschlossen hat, deutlich gemacht haben könnte, dass sie sich für diese ebenso verantwortlich fühlt, mithin selbst auch Tierhalterin ist (siehe dazu etwa LG Osnabrück, Urt. v. 13.3.1998 – 12 S 516–97 = NJW-RR 1998, 959; OLG Hamm, Urt. v. 28.3.2025 – I-7 U 76/23 = r+s 2025, 1001 Rn. 26; Spickhoff, in: BeckOGK BGB, 1.4.2025, § 833 Rn. 92; Förster, in: BeckOK BGB, 76. Ed. 1.11.2025, § 833 Rn. 17). Dahingehende Ermittlungen hat die Beklagte im Verwaltungsverfahren nicht angestellt.

2.3 Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2 des verfahrensgegenständlichen Bescheides ist gleichfalls rechtswidrig.

Die Androhung eines Zwangsgeldes stellt zwar gegenüber der zu vollstreckenden Grundverfügung einen selbstständigen Streitgegenstand dar. Sie ist jedoch insofern akzessorisch, als mit der gerichtlichen Aufhebung des Grundverwaltungsakts dessen Wirksamkeit als die Grundvoraussetzung jeglicher Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung entfällt. Da die Grundverfügung in Ziffer 1 des verfahrensgegenständlichen Bescheides rechtswidrig ist (2.2), kann auch die Zwangsgeldandrohung keinen Bestand haben. Sie teilt das Schicksal der rechtswidrigen und vom Gericht mit diesem Urteil aufgehobenen Ordnungsverfügung, zu deren Durchsetzung sie ergangen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.9.2016 – 4 C 4/15 = NVwZ-RR 2017, 187 Rn. 28; ThürOVG, Beschl. v. 15.8.2024 – 3 EO 235/24 = BeckRS 2024, 40426 Rn. 46).

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der klägerische Antrag, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO), ist unter Berücksichtigung der hierzu in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Grundsätze (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.8.2024 – 2 A 4.24 = BeckRS 2024, 23900 Rn. 4) begründet. Zwar geht der Gesetzgeber in § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO davon aus, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten im behördlichen Vorverfahren – anders als im gerichtlichen Verfahren – nicht stets geboten ist. Die Notwendigkeit der Zuziehung ist hier allerdings gegeben, weil bei verständiger Würdigung aller Umstände des zur Entscheidung stehenden Falles festzustellen ist, dass sich ein vernünftiger Bürger aus dem Verkehrskreis des Klägers bei der gegebenen Sachlage eines Rechtsanwalts bedient hätte.

III. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 GKG).

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